作者:國際譯開罐

過去數個月,西方陣營不斷警告莫斯科,任何越過烏克蘭邊境的軍事行動都會引起強烈效應,包含嚴厲的金融制裁。

昨(21)日,俄羅斯表示承認烏克蘭東部地區獨立,顯然已踩到紅線。

在華盛頓,白宮早前就宣布禁止美國投資,或與分離共和國進行貿易。今天,白宮發言人薩奇(Jen Psaki)補充,美國很快就會宣布對於俄羅斯公然違反國際承諾的額外限制措施。

大西洋另一頭,英國首相強森辦公室也表示,隔天上午將討論——立刻實施「系列重大制裁措施」(Significant Package of Sanctions),同樣的念頭在歐洲國家領導人口中也不斷被覆誦著。

歐盟威脅道,如果俄羅斯進一步入侵烏克蘭,將「付出巨大代價和後果」,外界認為,很可能是對俄羅斯石油和天然氣實施進口禁令,以及凍結與俄國政府有關聯的個人和公司資產。

「制裁」真的有用嗎?

制裁,經常被用來當作「實質性行動」(如戰爭、武裝侵略)的替代品。

在英法百年戰爭期間,英國軍隊對法國駐軍經常採用圍困策略,使他們餓死並屈服。封鎖對方的出路,也是 18 世紀海戰的重要部分。

走向近代,制裁和過去則稍有變化,不再是由一個國家施加於另一個國家,而是國家集團聯合起來懲罰所謂的「流氓國家」。

隨著全球經濟逐漸一體化,志同道合的政府對叛徒似乎有很大的影響力——無論是拒絕向他們提供關鍵原物料,還是拒絕購買他們的商品。

自冷戰結束以來,聯合國安理會發展出 13 個制裁制度,每項皆專門設計來向決策者施加壓力,進而使他們遵守安理會的某些要求。看起來有效,然而,事實上制裁並不能保證被制裁國家完全、立即,甚至部分屈服。

 

美國康乃爾大學歷史學教授穆德(Nicholas Mulder)的新書《經濟武器》(The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War)從歷史看「制裁」的效應,其寫道,制裁似乎是「火上澆油」。

歷史反映,那些認為自己容易受制裁的政府,可能會退出全球經濟,以確保戰略獨立。例如日本在 1930 年代尋求發展「日圓集團」(含台韓在內的經濟區),以減少對協約國的依賴。

這些政府還可能渴望征服更多地區——「我需要烏克蘭,」希特勒在 1939 年說,「這樣他們就不會再像上次戰爭那樣,讓我們餓死。」

被懲罰的對象,往往是一般民眾?

雖然小國可能會被迫服從(例如在 1920 年代,制裁成功阻止兩次巴爾幹地區的小規模衝突升級),然而像俄羅斯、中國這樣的大國,就難以施力了。這讓穆德直言:「大多數經濟制裁都沒有奏效。」

另一方面,制裁其實傾向於打擊被制裁國的一般民眾,而不是其統治者,1990 年代美國對伊拉克的制裁,就是一個很典型的例子。耶魯大學社會正義學教授戈登(Joy Gordon)的研究表明,如果沒有這場制裁,高達 67 至 88 萬名的伊拉克 5 歲以下兒童便不會喪生。

難怪英國政治家福斯特(William Arnold-Forster)會說,「制裁能讓我們的敵人不願意讓他們的孩子出生。」從這角度來看,也許制裁有達到某種「效果」,但它懲罰的對象並非決策者,且對一國的負面影響十分深遠。

為何制裁無法發揮作用?

聯合國大學研究員納丁(Peter Nadin)分析,制裁無法發揮作用,一般有兩個原因:當時的局勢其實不適合採用制裁,或者,制裁本身沒有被妥善執行。

「過去的案例表明,聯合國安理會在實施制裁之前,很少考慮制裁的可行性。」納丁表示,安理會應該在制裁前提出幾個簡單的問題:

聯合國制裁北韓的例子就凸顯了上述問題。2006 年,安理會通過第 1718 號決議,建立了對北韓的經濟制裁制度,以及禁運武器與技術。但在貿易方面,制裁的影響微乎其微(沒有影響最大的兩個貿易夥伴中國和韓國)。此外,北韓還是能持續獲得複雜的核技術與原料。

從歷史可見,危急時刻,制裁是容易做出的選擇,它們發出「正義的訊號」,且代價低廉,但不幸的是,往往執行不力。很少有不動武的措施能真正撼動局勢,也很少有政府/國家集團能在採取行動前謹慎評估後果。

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