圖片來源：中央社
 
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反對突襲式解禁！國民黨團嗆聲，若民進黨開放核食，立即倒閣。國民黨真稀奇，有能力倒閣時噤聲，沒能力倒閣時倒嗆得很大聲。國民黨倒閣永遠打假球。

國民黨倒閣永遠打假球

2000陳水扁突襲式宣布停建核四，閣揆唐飛辭職，陳組少數黨內閣，國民黨大怒，當時國民黨國會席位比民進黨多了50多席，只要發動，民進黨必應聲而倒，但是國民黨硬是倒閣噤聲。如果當時倒閣，不只核四肯定早就蓋好了，對台灣經濟發展影響非常深遠，台灣的憲政運作也將迥異於今日。

1997台灣仿照法國第五共和憲修憲，取消國會閣揆同意權，增加國會倒閣揆權，朝野的共識是假如未來國會多黨和總統不同黨時，總統也必須任命多數黨領袖組閣，實施左右共治。

不料陳水扁組少數政府時國民黨怒責違背左右共治的修憲共識，卻硬是不敢倒閣，創民主國家在野黨所未有的怪例。由於解散國會VS倒閣是內閣制和雙首長制責任政治最核心的機制，因此國民黨這「一念之怯」，這個機制不發生作用，台灣的憲政便只能走上總統愈來愈有權無責，閣揆愈來愈有責無權的軌道上。

影響所及，2000以後的總統、閣揆命運都很慘，三位總統兩位無法倖免於遭遇10%總統的命運，一位頻臨10%，僥倖才被救援過關。結果台灣一旦有權的總統施政不善，閣揆就成為代罪羊羔，任期奇短，從唐飛到賴清德，任期平均，只有1.33年，而且沒有一個超過三年的。如果把西歐雙首長制國家和德、英兩內閣制國拿來和台灣比較，台灣的慘狀立刻顯現。這些國家常見好的閣揆往往一做就五、六年，甚至超過十幾年的。

表一
 
表一

表一列舉國家，總理任期三年以上是常態，但是台灣22年來閣揆當了超過三年的只有蘇貞昌孤零零一個。閣揆任期這樣短，自然難有作為，既然無所作為又必然很快就被犧牲，形成了惡性循環。從2000到2019年，18年半，閣揆換了14次。

蘇貞昌任內起起落落，波濤洶湧

蘇貞昌雖然打破22年來的久任紀錄，但是閣揆都是在政治角力中上台，坐在位子上，都不可能是太平宰相，蘇貞昌三年任期內就是波濤起伏。

蘇貞昌在2018年民進黨地方選舉大敗，蔡英文聲望跌破三成時，肩負救亡圖存重責上台。依過去慣例，當救援投手的閣揆沒有一個救援成功，例如賴清德當閣揆，一開始民眾寄以厚望，滿意度高達59.7%，但是很快的民眾滿意度一路下跌，到離任時已經跌破四成，最後迎來的是2018選舉大敗。

往例如彼，所以一開始，社會並不看好蘇貞昌，蘇貞昌就任前不久，總統滿意度24.3%，瀕臨於成為10%總統，雖然因為習近平宣布研議一國兩制台灣方案，民眾因為強烈危機感，回過頭來鞏固領導中心，民望巨幅上揚，但是接下來又持續回落了兩個月。

在這樣劣勢中，蘇貞昌上任滿意度雖然只有45.7%，卻已經比總統高了12%，然後蘇貞昌更翻轉了往常救援閣揆的常例，滿意度在2019整整一年中一路逆勢上升，成功地發揮拉住蔡英文免於下跌的效應。到了2019年6月，香港反送中運動爆發，衝擊之下蔡蘇兩人滿意度進一步得到加持，2020年大選終於大勝，選後蘇貞昌滿意度也達到了68.5%的高峰。

表二
 
表二

國際政治經濟大機遇加持蘇貞昌

蘇貞昌成為20多年來最久任的閣揆當然跟個人才具息息相關，但是因此要說20多年來，其他14位閣揆才具個個遠遠比不上他，未免言過其實。

蘇貞昌任滿三年後說，在舉世滔滔以及百年大疫中他創造了21年最高投資率、21年最低失業率，連續21個月外銷訂單成長。這些數據都是事實，都金光閃閃，但是台灣經濟上升的超勢在他上台前的一年賴清德還當閣揆時，趨勢就強勁得不得了了。

趨勢的強勁和蘇貞昌的才具、努力並不太攀得上關係。大趨勢是2018年川普發動中美經濟大戰逼迫全球產業鏈重構造成的，這大機遇幾十年才得一見，而是全球性的。在大趨勢中大受其惠的還有越南和印度，並不只是台灣。所以，三個21並不是台灣克服了令舉世滔滔的中美對戰的衝擊而得到，反而是中美對峙衝擊出來的舉世滔滔才推動台灣大翻身。否則，蔡總統剛上台的2016、17及18上半年，台灣的經濟根本還延續在馬總統時期成為四小龍最後一名的慘況中。

因此蘇貞昌如果不把舉世滔滔當成被克服的障礙，而強調他帶給台灣幾十年一見的歷史機遇，政府也毫不失誤地掌握到了機遇，這樣的陳述，恐怕更能在表現閣揆的能力外，更凸出閣揆的視野和格局。

無論如何，蘇貞昌施政嚴守在內政經濟範疇，不涉及國際政治，但是國際政治的新格局卻讓他在經濟上可以提出令人驚艷的成績。

前面後面兩個不一樣的蘇貞昌

事實上，蘇貞昌令民眾印象更深刻的，不見得是三個21這冰冷的抽象數據，而是他在處理具體重大事件中展現出來的果斷明快，例如一上台就有效把非洲豬瘟擋在台灣門外、新冠防疫時台灣口罩隊傳奇等等都為人所樂道。

2020勝選後蘇貞昌滿意度升高到了69.4%，不過由於蔡英文進入當選後蜜月行情，滿意終於超越了蘇貞昌，接下來整個2020年，兩人的滿意縱使從慶祝行情中回落，卻還是一直維持在50%以上。

不料2021年 ，情況大變，4月太魯閣事件使政府備受抨擊，5月疫情大爆發疫苗嚴重短缺，民眾恐慌，然後是四項公投民眾支持度上升，危機愈來愈嚴重，到了10月底，反萊公投支持度居然上升到68%，這時又遇陳柏惟被罷免成功，眾惡訊交集把整個執政黨都嚇壞了。這樣，到此超過半年間，整個政府應付無方，蘇揆果斷明快的領導如今黯淡不顯，像是完全變成了兩個人。於是2021年下半年，無論總統閣揆民眾滿意度幾乎全落在五成以下。

表三
 
表三

蘇貞昌的憲政機遇

蘇貞昌當閣揆可以繳交好成績，除了適逢全球產業鏈重構的機遇外，也因為上台時又有另一個也是幾十年才見得到的機遇——憲政機遇。

有兩幕場景，把蘇貞昌這個神奇的憲政機遇對照得非常鮮活。一幕是2019受命組閣時蘇貞昌強調，「蔡總統完全信任，我組閣，我負責。」通常閣揆上任不會這樣講，因為依據憲法的自明之理，憲法規定行政院長是最高行政機關，所以「不用講」。但是這自明之理己經被兩蔣架空，建立了把閣揆當成總統幕僚而不是最高行政機關的傳統，所以「我組閣，我負責」這句話70年來閣揆就從不必講變成沒有人「敢講」。

對比的一幕是2017年賴清德上台時，總統主持了別開生面的「新舊任閣揆的交接布達記者會」，蔡英文當場公開對新閣揆指示七項工作，交代賴清德執行，清楚地向公眾宣示她把閣揆定義為總統的幕僚長而不是憲法規定的最高行政機關首長。

兩幕對比這樣地鮮明，說明了蘇貞昌為什麼成為在蔣經國之後最有本錢果斷明快的閣揆，也因此而成為唯一成功的救援閣揆。然而，這一方面畢竟悖離了政界習以為常的蔣家傳統；另一方面他得理不饒人等負面性格又相當突出，因此上台後沒有太久，民進黨內要他下台的聲音便不絕如縷。

只是上台之初的整個2019年，蘇貞昌的聲望持續領先蔡英文，要他下台聲音壓抑沉潛；等到2020年聲望被總統反超後，黨內換閣揆的聲音分貝便日益明朗。2021年5月，疫情爆發，政府疫苗政策失誤，疫苗嚴重匱乏，社會陷入恐慌，總統閣揆聲望進一步重挫，跌破50%，這時黨內換閣揆的聲音進一步擴大。到了陳柏惟被罷免成功，反萊民意逼近七成，這時國民黨躊躇滿志地嗆聲反萊四項公投是蘇貞昌的不信任投票；相對應的，民進黨內一旦公投民進黨失利，便是蔡英文換閣揆的時候的聲音甚囂塵上，情況無比詭譎。

疫苗事件和四項公投造成憲政運作脫離憲法規範

且先回顧造成蘇貞昌聲望重挫的疫苗事件。一方面由於瘟疫來得太凶惡，各國紛紛列防疫為國安事務，疫苗政策更受強烈民族主義的支配，因此閣揆和陳時中，疫苗政策決策權有限。另一方面總統、前副總統、閣揆、衞福部部長都有強烈的公務員謹小慎微的性格，包括果決明快的蘇貞昌也不例外，因此購置疫苗根本不可能有川普或以色列、新加坡政府那種大開大合的氣魄。氣魄小卻又要走民族主義風，於是決策品質只能一團的糟跟亂。只是蘇貞昌決策權雖然有限，決策品質造成的民怨，蘇卻只能概括承受，民望不得不重挫。

再回顧迎戰四項公投，雖然因應失當，四個都同意的民意上升了14個月，但是受陳柏惟被罷免的衝擊，民進黨迅速回神採取「直球對決」方案，黨政領袖和立委地毯式下鄕全面反擊後，居然迅速地在一個半月中全面逆轉劣勢。

然而，既然直球對決是對的，為什麼不及早施展？反而在「替代方案」和「避免藍綠對決」要多喬多溝通的「冷戰」路線中顛躓？關鍵在於蘇貞昌雖然在2021年4月就主張直球對決，但是英系推的，蔡英文一貫的「價值模糊」風格以討好對手的路線卻一路走了足足半年。可見蘇貞昌在英系等的強力攻勢下，已經做不到就任之初他強調的「我決定，我負責」了。換句話說，這時憲政的運作模式又脫離了憲法明文的「行政院是最高行政機關」的規範了。

民進黨繞了一大圈，在遍體鱗傷後，應付四個公投終於在回到蘇路線，而驚險過關，2022年1月，蘇的満意度終於回到51.6%，也才又領先了蔡英文。這時儘管盛行總統領軍有功，權力更加鞏固之說，但是倒蘇也難再掀風波，蘇成為民主化30年來在職最久的閣揆，看來再無懸念。

這不是美麗的意外

台灣政界一直有個說法，總統一旦直選，閣揆便只能是總統的幕僚長，否則政務必不順，政局必不穩。但是三年來蘇內閣的實例，和30年來的前任相比，或他自己任內的前期和後期相比，卻都反而指出，既然憲法有最高行政機關向國會負責的規範，那麼總統縱使直選，憲政也在傾向內閣制運作時，才會順暢，政局才會穩。

短短三年多的蘇內閣現象，到底只是歷史偶然的美麗，還是有普遍妥當的基礎，要談這一點，且回到表一。

首先，雙首長制總統都擁有明確的仲裁權，但在六個雙首長制國家中，法國總統最積極進一步介入主導行政權，但是很明顯的，法國總理任期偏短，相對不穩定，最有趣的是，左右共治時，喬森潘任期差幾天就五年了，是法國20年中內閣最穩定的兩個之一，如果扣除喬森潘，總理平均任期將剩下2.1年是六國最後一名。而眾所周知，雙首長體制一旦左右共治，憲政基本上是內閣制運作。

其他五國不只穏定度優於法國，根據世界銀行歷年的評價，無論是政局安定、政府效能、政治清廉，芬蘭、奧地利、冰島、愛爾蘭，往往名列世界前茅，遠遠比法國優越。

雙首長制憲法兼有內閣制的架構，但是從西歐的的實踐上，憲政運作日益內閣化是主流，可見是很合理的。至於法國逐漸總統化，是西歐雙首長制國家中一個孤獨，而且是積效相對遜色的孤例。

事實上，蘇聯解體後，東歐雙首長制國家依據世界銀每年評價，其中凡愈走向內閣化的，也都更民主，政府的效能、穩定、清廉都更好，例如捷克、斯洛維尼亞；相反的愈走向總統化的，愈不民主，政府的效能、穩定、清廉也愈糟，例如白俄羅斯。

歐洲兩波雙首長制的制憲潮，實踐的結果，和台灣在千戴難逢的一次機會給蔡蘇做體制實驗後，都指出台灣未來憲改應走的方向已經滿清楚了。接下來就看台灣人最後選擇的，是讓這段經驗成為曇花一現的偶然，還是走向長治久安的歷史性轉折了。

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